लेख

सेंट्रल ग्रिप

यामिनी अय्यर

सुधार के दौर के चीन पर मैंने जो सबसे गहरी किताबें पढ़ी हैं, उनमें से एक है, ‘हाउ चाइना एस्केप्ड द पॉवर्टी ट्रैप’। इसमें पॉलिटिकल साइंटिस्ट, यूएन यूएन एंग, चीन की आर्थिक तरक्की में स्थानीय सरकारों की अहमियत को साफ-साफ बताती हैं। उनका कहना है कि बीजिंग ने “डिक्टेटर नहीं, डायरेक्टर” की भूमिका निभाई। उसने प्रायोरिटीज़ का इशारा देते हुए ऐसे हालात बनाए जिनसे राज्य और, इससे भी ज़्यादा ज़रूरी, लोकल सरकारों को इनोवेट करने, एक्सपेरिमेंट करने और मुकाबला करने का मौका मिला, यहाँ तक कि उन्हें सिर्फ़ ब्यूरोक्रेसी की तरह नहीं, बल्कि वेंचर कैपिटलिस्ट या डेवलपर की तरह व्यवहार करने के लिए भी बढ़ावा मिला। इसी तरह शेन्ज़ेन जैसे शहर मैन्युफैक्चरिंग बूम के हब के तौर पर उभरे। चीन की आर्थिक स्ट्रैटेजी सेंट्रलाइज़्ड कंट्रोल के बारे में नहीं थी। बल्कि यह उस चीज़ पर निर्भर थी जिसे एंग “निर्देशित सुधार” कहती हैं, जहाँ स्थानीय स्तर पर विकेंद्रीकृत प्रयोग ने मिलकर देश के लक्ष्यों को पाने की नींव रखी।

भारत के साथ इसका फ़र्क और साफ़ नहीं हो सकता। पुराने समय से, भारत का फ़ेडरल सौदा प्रशासनिक और वित्तीय प्रशासनिक और वित्तीय केंद्रीकरण के उच्च स्तर के साथ काफ़ी आरामदायक रहा है, क्योंकि एक के बाद एक राष्ट्रीय सरकारों ने खुद को ‘डायरेक्टर’ के बजाय ‘डिक्टेटर’ की भूमिका में रखना पसंद किया। इससे केंद्र-राज्य संबंधों में जो तनाव पैदा हुआ, वह लंबे समय से राष्ट्रीय बहस का हिस्सा रहा है। राज्य अक्सर केंद्र सरकारों की इस आदत के ख़िलाफ़ शिकायत करते रहे हैं कि वे राज्यों से वित्तीय संसाधन कम करते हैं और साथ ही संविधान द्वारा दी गई ज़िम्मेदारियों में भी दखल देते हैं।

पिछले दशक की उनकी ‘डबल इंजन’, ‘एक राष्ट्रवाद’ की राजनीति को देखते हुए यह सोचना मुश्किल है, लेकिन मुख्यमंत्री के तौर पर नरेंद्र मोदी ने टैक्स के बंटवारे वाले पूल का 50% राज्यों को देने की मांग करते हुए मोर्चा संभाला था। केंद्र में सत्ता में आने के बाद, उनकी सरकार ने केंद्र के लिए रिसोर्स को घेरने और राज्यों की फाइनेंशियल ऑटोनॉमी को कमज़ोर करने के लिए सेस और सरचार्ज (जो राज्यों के साथ शेयर नहीं किए जा सकते) लगाने के संवैधानिक नियम का असरदार तरीके से इस्तेमाल किया है।

फिर भी, भारत के संघवाद ने केंद्रीकरण के बावजूद कुछ जगहों पर आर्थिक तेज़ी पैदा की है। जैसा कि देवेश कपूर और अरविंद सुब्रमण्यम ने अपनी हालिया किताब, वन-सिक्स्थ ऑफ़ ह्यूमैनिटी: इंडिपेंडेंट इंडियाज़ डेवलपमेंट ओडिसी में बताया है, पिछले चार दशकों में भारत का एक-तिहाई हिस्सा, खासकर दक्षिणी और पश्चिमी राज्य, चीन से ज़्यादा तेज़ी से बढ़ा है।

लेकिन, भारत की संघीय प्रणाली लोकल-गवर्नमेंट लेवल पर पूरी तरह से टूट गया है: पंचायतें और शहरी स्थानीय सरकार। संघवाद पर हमारी तनावपूर्ण और राजनीतिक रूप से जोरदार राष्ट्रीय बहसों में इस बात को पूरी तरह से नज़रअंदाज़ कर दिया जाता है। खासकर इसलिए क्योंकि राज्य सबसे बड़े दोषी हैं।

भारत ने स्थानीय सरकारों को औपचारिक पहचान 1990 के दशक में 73वें और 74वें संविधान संशोधन के पास होने के बाद दी। हालांकि विकेंद्रीकरण का कदम आर्थिक उदारीकरण के साथ हुआ, लेकिन स्थानीय सरकारें कभी भी आर्थिक विकास की कहानी का केंद्र नहीं रहीं। असल में, उन्हें पूरी तरह से नज़रअंदाज़ कर दिया गया। स्थानीय सरकारों का हिस्सा कुल सरकारी खर्च का 3% से भी कम है।.

इसकी तुलना चीन की स्थानीय सरकारों से करें जो 50% से अधिक सार्वजनिक व्यय के लिए जिम्मेदार हैं। कुछ खास अपवादों को छोड़कर, ज़्यादातर राज्यों ने स्थानीय सरकारों को फाइनेंशियल और टैक्स लगाने की शक्तियां तय करने के लिए नियमित तौर पर स्टेट फाइनेंस कमीशन बनाने से मना कर दिया है। ज़रूरी डिपार्टमेंट – अर्बन प्लानिंग, पानी और सफ़ाई – राज्यों के कंट्रोल में हैं और लोकल सरकारों के प्रति उनकी कोई जवाबदेही नहीं है, भले ही वे ज़्यादातर नागरिक सेवाओं के लिए संवैधानिक रूप से ज़िम्मेदार हैं।

‘सरकार को लोगों के करीब लाना’ इस तरह से कि नागरिकों की आवाज़ फ़ैसले लेने को तय करे और सरकारें स्थानीय ज़रूरतों और प्राथमिकताओं पर ध्यान देने के लिए ज़िम्मेदार हों, यही विकेंद्रीकरण का पक्का लॉजिक है। लेकिन अगर स्थानीय सरकारों को अपना काम करने का अधिकार नहीं है, तो जवाबदेही टूट जाती है। आखिर, वोटर्स को अपनी सीमित क्षमता के बारे में पता है।

इस तरह, स्थानीय चुनाव जनता की सेवा के लिए अकाउंटेबिलिटी के बारे में नहीं हैं, बल्कि पावर हथियाने के बारे में हैं जो हमारी पॉलिटिक्स में पैसे और मसल पावर की गहरी समस्याओं को फिर से पैदा करते हैं। यह अजीब बात है। तानाशाही चीन में सरकारें डेमोक्रेटिक (अभी पिछड़ रहे) भारत की तुलना में अपने लोगों के कहीं ज़्यादा करीब हैं और इसलिए, अपने लोगों के प्रति कहीं ज़्यादा अकाउंटेबल हैं।

मज़े की बात यह है कि वित्त आयोग, जो एक सेंट्रल बॉडी है, ने लोकल सरकारों को लगातार ग्रांट देकर इस कमी को पूरा करने के लिए कदम उठाया है। 73वें और 74वें अमेंडमेंट के पास होने के साथ, वित्त आयोग को स्टेट फाइनेंस कमीशन की सिफारिशों के आधार पर राज्य के रिसोर्स बढ़ाने के लिए संवैधानिक रूप से मजबूर किया गया था।

उनकी तारीफ़ करनी होगी कि एक के बाद एक वित्त आयोग ने इस रोल को गंभीरता से लिया है, भले ही राज्य अपने कमीशन बनाने और उन्हें चलाने में नाकाम रहे हों। इतना ही नहीं, 15वें वित्त आयोग ने लोकल सरकारों को दी जाने वाली अपनी ग्रांट का एक हिस्सा फाइनेंस कमीशन बनाने की शर्त पर रखा था।

नई दिल्ली की अजीब बात यह है कि राज्यों को ‘डीसेंट्रलाइज़ेशन’ के सिद्धांत थोपना ज़रूरी है! असल में, इससे अपना ही मोरल हैज़र्ड पैदा हो गया है, सिविल सोसाइटी ऑर्गनाइज़ेशन और असल में, चुनी हुई लोकल सरकारों से लोकल सरकारों को मज़बूत बनाने का दबाव अब फाइनेंस कमीशन के ज़रिए राज्यों से हटकर केंद्र पर आ गया है। शर्तों के बावजूद, राज्य अब बच गए हैं!

हाल ही में, फरवरी में संसद में पेश 16वें वित्त आयोग ने लोकल-गवर्नमेंट फाइनेंसिंग को नया रूप देने की दिशा में एक बड़ा कदम उठाया है। सबसे पहले, इसने स्थानीय सरकारों के लिए फंड को काफी बढ़ाया है, 15वें वित्त आयोग द्वारा सुझाए गए 4.36 लाख करोड़ रुपये से बढ़ाकर 2026-31 के समय के लिए 7.91 लाख करोड़ रुपये कर दिया है।

दूसरा, इसने स्थानीय सरकारों को ज़्यादा ऑटोनॉमी देने की दिशा में एक छोटा कदम उठाया है। इसके लिए ग्रांट का 60% हिस्सा पूरी तरह से स्थानीय सरकारों की मर्ज़ी पर खर्च करने के लिए फ्री कर दिया है (पिछले कमीशन ने ग्रांट की बड़ी रकम को केंद्र सरकार द्वारा तय की गई प्रायोरिटी से जोड़ा था) और, आखिर में लेकिन सबसे ज़रूरी बात यह है कि आयोग ने शहरों को ज़्यादा प्रायोरिटी दी है, पिछले कमीशन के 36:64 शहरी:ग्रामीण रेश्यो की तुलना में, कुल पैसे का 45% शहरी स्थानीय सरकारों को दिया है। इसके अलावा, 16वें वित्तायोग ने राज्यों को डिसिप्लिन में लाने की उम्मीद में राज्य वित्त आयोग के स्टेटस जैसी कंडीशन का इस्तेमाल करने का पिछला ट्रेंड जारी रखा है।

क्या इससे खेल के नियम बदल जाएंगे? मुझे अभी भी शक है। असल में, डीसेंट्रलाइज़ेशन का मतलब पॉलिटिकल पावर-शेयरिंग है। यह गवर्नेंस के एक बुनियादी सवाल पर आम सहमति बनाने के बारे में है — किस लेवल की सरकार को कौन सा काम करना चाहिए। यह पूरी तरह से टेक्नोक्रेटिक सवाल नहीं है जिसे फाइनेंशियल डिवोल्यूशन से हल किया जा सके। यह एक बहुत ही पॉलिटिकल काम है। चीन, एक तानाशाही, एक-पार्टी वाला देश, ने सेंट्रलाइज़्ड पार्टी स्ट्रक्चर की सीमाओं के अंदर मुकाबला करने के लिए राज्य के नेताओं को ताकत देकर ऊपर से नीचे तक आम सहमति बनाई।

भारत में, चुनी हुई स्थानीय सरकारों और नागरिकों को एक साथ आकर राज्यों से फेडरल कॉम्पैक्ट को फिर से बनाने की मांग करनी होगी, और इसके लिए नीचे से ऊपर तक आम सहमति बनानी होगी। राज्यों ने केंद्र के खिलाफ़ ऐसा रेगुलर किया है। आज के पॉलिटिकल सेंट्रलाइज़ेशन के ज़माने में भी, कोई भी मुख्यमंत्री चुप नहीं बैठेगा अगर भारत सरकार फाइनेंस कमीशन बनाने में नाकाम रही। यह वह लड़ाई है जो लोकल सरकारों को लड़नी होगी।

आज के राजनीतिक समय में, जब भारतीय लोकतंत्र के शोक संदेश लिखे जा रहे हैं, लोकतांत्रिक स्थानीय सरकारों की ज़रूरत और भी ज़्यादा है। क्योंकि जब नागरिकों को ऐसी सरकारें मिलेंगी जो उनकी ज़रूरतों का ध्यान रखेंगी, तभी लोकतंत्र का वादा और क्षमता वापस आ पाएगी।

यामिनी अय्यर ब्राउन यूनिवर्सिटी में सीनियर विजिटिंग फेलो हैं।